12 de maio de 2015

PARA COMPREENDER UMA CPI E SUAS FUNÇÕES!

NOTA DO BLOG: Muito se tem falado ultimamente sobre CPI, sendo que o pessoal da ainda prefeita foge dessas três letrinhas como o diabo da cruz, e usam das mais estapafúrdias desculpas para não comparecer, quando convocados, apesar de propalarem aos quintos cantos que essa tal de CPI não vale nada. Com esse pequeno artigo, a intenção do blog é jogar um pouco de luz nesse debate para que as pessoas fiquem um pouco mais esclarecidas sobre o que é uma Comissão Parlamentar de Inquérito, comumente chamada de CPI !! 

1 - COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO-CPI

De acordo com o art. 49, inciso X, da Constituição Federal, cumpre ao Poder Legislativo fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo. Um dos instrumentos mais importantes de controle e fiscalização do Legislativo, sobretudo nos dias de hoje, é a instituição de Comissões Parlamentares de Inquérito.

As regras sobre as CPIs estão disciplinadas no art. 58, § 3º, da Constituição Federal, na Lei n.1.579/1952, na Lei n. 10.001/2000, na LC n. 105/2001 e nos Regimentos Internos das Casas.

A Lei n. 1.579, de 18 de março de 1952, regulamenta as Comissões Parlamentares de Inquérito, em nível federal, sendo também aplicável às Comissões das (...) Câmaras Municipais (2).

A Lei nº 10.001, de 04 de setembro de 2000, dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das CPIs.

O art. 58, § 3º, da Constituição Federal, faz uma definição dessas comissões, in verbis:
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo (N do B: Aqui é claro quando diz 1/3, e não 2/3 como faz crê alguns membros da PMI), sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

As Comissões Parlamentares de Inquérito, conforme o art. 58, §3º, da CF/88, são comissões temporárias (com prazo certo de duração), (...) criadas (...) com a finalidade de apurar denuncias, cujas conclusões devem ser encaminhadas ao membro do Ministério Público, para eventual promoção da responsabilização civil ou criminal de infratores, se for o caso.

Destarte, temos que CPIs são criadas por prazo certo, para a apuração de fato determinado, relacionado à Administração, e que possa implicar em ato de improbidade.

2 - PODERES DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

Para a efetivação de suas atividades, conferiu a Constituição às CPIs poderes de investigação, próprios das autoridades judiciais, dentre outros previstos nos regimentos das casas. Em suas investigações, as CPIs têm poderes inerentes ao natural exercício de suas competências, como ouvir pessoas indiciadas, colher depoimentos, inquirir testemunhas, podendo notificá-las a comparecer para depor, requisitar documentos nas formas legalmente admitidas.
As CPIs não julgam, apenas investigam, em razão da competência investigatória que lhe foi conferida, similarmente aos juízos de instrução. Os fatos a serem apurados devem ser concretos, determinados. Trata-se de requisito formal imprescindível.
Outros fatos não previstos inicialmente, também podem ser investigados pela CPI, mesmo sendo ilícitos ou irregulares, desde que conexos a causa que ensejou sua criação. A apuração desses fatos, contudo, depende de aprovação de aditamento. [3] As investigações devem respeitar a competência do Poder Legislativo, sem invadir a esfera de competência de outros Poderes. Se, no curso de uma investigação, a comissão deparar-se com um fato tipificado como crime, deve dar ciência ao Ministério Público, para que este tome as providências cabíveis, de acordo com a lei.

O texto da Constituição, no art. 58, §3°, que confere às CPIs "poderes de investigação próprios das autoridades judiciais", deve ser interpretado de forma limitada. Significa dizer que as CPIs não foram investidas de todos os poderes das autoridades jurisdicionais (juízes!), mas apenas daqueles de investigação. Cabe salientar que as medidas compreendidas no poder geral de cautela dos magistrados não integram a competência das CPIs. 
Assim, a CPI não pode: 

  • Determinar indisponibilidade de bens do(s) investigado(s). 
  • Decretar a prisão preventiva (pode decretar prisão só em flagrante, como falso testemunho); 
  • Determinar o afastamento de cargo ou função pública durante a investigação; e
  • Decretar busca e apreensão domiciliar de documentos.
A terminologia "poderes de investigação próprios das autoridades judiciais" serve para exprimir a ideia de que as deliberações das CPIs são imperativas, somente nesse aspecto assemelhando-se aos poderes dos juízes. Seus atos não são dotados de auto-executoriedade, só se tornando cogentes (que pode constranger) por ordem judicial. Dessa forma, a comissão não poderá executar suas próprias decisões. Apenas as decisões jurisdicionais são auto-executáveis, tanto é que as conclusões de uma CPI não se assemelham a uma sentença, mas a um relatório, que deve ser encaminhado ao Ministério Público, para que este providencie a responsabilização civil ou criminal dos infratores.

Corroborando nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que a Constituição, ao outorgar poderes instrutórios, convertidos na máxima "poderes de investigação próprios das autoridades judiciais", delimitou claramente "a natureza de suas atribuições institucionais, restringindo-as, unicamente, ao campo de indagação probatória, com absoluta exclusão de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na esfera de competência dos magistrados e Tribunais, inclusive aquelas que decorrem do poder geral de cautela conferido aos juízes, como o poder de decretar a indisponibilidade dos bens pertencentes a pessoas sujeitas à investigação parlamentar" (STF, MS 23.452-1/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 16-9-1999).

3 - LIMITES CONSTITUCIONAIS ÀS CPIs

É indubitável o quão importante são as CPIs para que o Poder Legislativo possa garantir a licitude da ação estatal. Configuram um importante instrumento de controle externo da Administração, com finalidade indispensável à concretização dos preceitos constitucionais, especialmente no que diz respeito ao cumprimento das competências estatais estabelecidas na Constituição. Contudo, não se pode olvidar que as CPIs devem sempre respeitar o princípio da legalidade.

Somente será utilizado o inquérito parlamentar quando necessário ao cumprimento dos preceitos constitucionais, pois é medida excepcional, justificável apenas se existentes causas de criação razoáveis [4], voltadas para a análise de casos relevantes à sociedade e quando há suspeita fundada de danos ao patrimônio público e aos princípios da Administração Pública.

Para a consecução de suas finalidades, as CPIs não são órgãos intocáveis, pois seus poderes estão limitados pelo ordenamento jurídico. Um estudo sistemático da Constituição Federal nos leva a classificar os limites às CPIs em dois grupos: 
Os limites constitucionais formais: 
Os limites constitucionais materiais.

3.1 - LIMITES CONSTITUCIONAIS FORMAIS

Os limites formais são limites específicos, pois estão regulamentados na própria letra do dispositivo que os positivou. São critérios objetivos quanto à forma, definidos no § 3°, do art. 58, da Constituição Federal.
São os requisitos procedimentais de criação de uma CPI. Equivalem aos próprios fundamentos constitucionais que disciplinam o inquérito parlamentar, indispensáveis à legitimidade do procedimento, como:
  1. Quorum de um terço dos membros da Casa;
  2. Impossibilidade de investigar fato indeterminado;
  3. Tempo certo de duração;
  4. Seguir as normas dos regimentos internos; Impossibilidade de desvirtuamento do âmbito funcional das CPIs.
Não há limitação quantitativa, podendo ser criadas quantas comissões forem necessárias para realizar as investigações recomendáveis, respeitadas as normas que tratam da matéria.

A exigência de quorum de um terço dos membros da Casa ou Casas Legislativas para a instauração da CPI faz com que o inquérito parlamentar seja um procedimento que se coaduna com a democracia e possa garantir os direitos das minorias, tendo em vista que não é preciso que a maioria seja a favor da instauração da CPI para que ela possa existir, podendo a oposição dar início a um procedimento legislativo. O requisito de prazo certo tem a função de reduzir as chances de desvirtuação das atividades da comissão.

Ressalte-se que, conforme a Lei n.º 1579/52, art. 5º, § 2º, a comissão deverá, obrigatoriamente, terminar no fim da sessão legislativa em que tiver sido outorgada, podendo ser prorrogada, mas apenas para prosseguir com os trabalhos no período da legislatura em curso, não sendo vedada a criação de uma nova comissão com o mesmo objetivo na legislatura subseqüente.
O fato determinado que é exigido para a atividade investigativa delimita seu âmbito de atuação, com o fim evitar desvios de finalidade. Conforme o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, fato determinado é "o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão", ou seja, um interesse público fundamentado.

Segundo o Supremo Tribunal Federal:
"O inquérito parlamentar, realizado por qualquer CPI, qualifica-se como procedimento jurídico-constitucional revestido de autonomia e dotado de finalidade própria, circunstância esta que permite à Comissão legislativa - sempre respeitados os limites inerentes à competência material do Poder Legislativo e observados os fatos determinados que ditaram a sua constituição - promover a pertinente investigação, ainda que os atos investigatórios possam incidir, eventualmente, sobre aspectos referentes a acontecimentos sujeitos a inquéritos policiais ou a processos judiciais que guardem conexão com o evento principal objeto da apuração congressual" (STF, MS 23.652, Rel. Min. Celso de Mello,DJ de 16-2-2001).

3.2 - LIMITES CONSTITUCIONAIS MATERIAIS

Os limites materiais, diferentemente dos formais, são genéricos. São limitações de conteúdo e estão consignados em dispositivos constitucionais esparsos, consubstanciando determinadas matérias que devem ser respeitadas pelos membros do Poder Legislativo, componentes da CPI. Esses dispositivos, embora não dirigidos diretamente às CPIs, funcionam como normas de observância obrigatória pelas mesmas.

Assim sendo, as limitações substanciais à investigação parlamentar dizem respeito:
  1. À reserva de jurisdição;
  2. À separação dos poderes;
  3. Ao princípio republicano; e
  4. Aos direitos e garantias individuais.
Deste modo, temos que as comissões parlamentares de inquérito somente poderão ser criadas e somente poderão investigar de acordo com a competência da casa ou casas legislativas. Conforme já mencionado, as CPIs são partes integrantes do Poder Legislativo, estando adstritas ao seu âmbito de atuação.

Destarte, nem todo fato determinado poderá ser objeto de investigação de uma CPI. É necessário que esse fato ou esteja relacionado com as atividades do Poder Legislativo ou se mostre interessante ao exercício funcional desse Poder. Os delitos deverão ser investigados pela polícia judiciária e pelo Ministério Público, não apenas por possuírem competência para tanto, mas por possuírem instrumentos adequados para a elucidação dos fatos. A investigação poderá recair sobre agentes públicos e também sobre atividades particulares, desde que, nesse último caso, tais atividades possuam relação com a competência da Casa.

Logo, se a função investigativa deve estar relacionada com a função legislativa, podemos concluir que a matéria a ser investigada é aquela que a constituição define como de sua competência, podendo ser encontrada preponderantemente na esfera pública, mas também na esfera privada, desde que interligada com a pública.

Acerca das limitações constitucionais às CPIs, o Supremo Tribunal Federal se posicionou, brilhantemente, no sentido de que:

"o respeito incondicional aos valores e aos princípios sobre os quais se estrutura, constitucionalmente, a organização do Estado, longe de comprometer a eficácia das investigações parlamentares, configura fator de irrecusável legitimação de todas as ações lícitas desenvolvidas pelas comissões legislativas. A autoridade da Constituição e a força das leis não se detêm no limiar das comissões parlamentares de inquérito, como se estas, subvertendo as concepções que dão significado democrático ao Estado de Direito, pudessem constituir um universo diferenciado, paradoxalmente imune ao poder do Direito e infenso à supremacia da Lei Fundamental da República. Se é certo que não há direitos absolutos, também é inquestionável que não existem poderes ilimitados em qualquer estrutura institucional fundada em bases democráticas. A investigação parlamentar, por mais graves que sejam os fatos pesquisados pela Comissão Legislativa, não pode desviar-se dos limites traçados pela Constituição nem transgredir as garantias que, decorrentes do sistema normativo, foram atribuídas à generalidade das pessoas. Não se pode tergiversar na defesa dos postulados do Estado Democrático de Direito e na sustentação da autoridade normativa da Constituição da República, eis que nada pode justificar o desprezo pelos princípios que regem, em nosso sistema político, as relações entre o poder do Estado e os direitos do cidadão – de qualquer cidadão" (STF, MS 23.576 – DF (pedido de reconsideração), Rel. Min. Celso de Mello, Informativo STF n. 176, de 9-2-2000).

4. PROVAS ILÍCITAS NAS CPIs

A produção de provas no âmbito do inquérito parlamentar revela-se como uma das principais atividades desenvolvidas por essas comissões, quiçá a mais importante, tendo em vista que configura o principal resultado de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, e que consta no relatório de conclusão das comissões. As conclusões do inquérito parlamentar, caso a comissão verifique que há a necessidade de responsabilização civil ou criminal dos agentes infratores, devem ser encaminhadas ao Ministério Público, já que não cabe à Comissão Parlamentar punir quem quer que seja. Em razão disso, cabe ressaltar a necessidade de serem observadas as exigências constantes do Código de Processo Penal e da Constituição Federal, no que se refere a provas, bem como os ensinamentos da doutrina e os julgados dos tribunais sobre essa matéria.

A comissão parlamentar de inquérito poderá ouvir testemunhas, sob pena de condução coercitiva. Elas prestarão compromisso de dizer a verdade, sob pena de cometimento de crime de falso testemunho. A essas testemunhas é garantido o direito constitucional ao silêncio, seja para evitar a auto-incriminaçao, seja para guardar sigilo em razão de função, ministério, ofício ou profissão. Na oitiva de indiciados ou investigados as comissões também devem respeitar o direito ao silêncio dos mesmos, que poderão deixar de responder perguntas que julguem incriminadoras (HC 80.584-PA, Rel. Min. Néri da Silveira, 08-3-2001).

Toda deliberação da CPI deverá ser motivada, sob pena de colimada pelo vício da ineficácia, nos termos do art. 93, IX, da Constituição Federal. As provas produzidas por uma CPI, à semelhança de seus demais atos, devem seguir e respeitar os princípios constitucionais limitadores de suas atividades, tanto os concernentes à pessoa, quanto os que regem a Administração, como por exemplo, os princípios da dignidade da pessoa humana, da inviolabilidade de domicílio, da proteção à intimidade, do sigilo das comunicações telefônicas, da moralidade, publicidade, supremacia do interesse público etc.

Desta feita, também se inclui neste rol, e detém fundamental importância, o postulado da reserva constitucional de jurisdição, que importa em submeter, à esfera única de decisão dos magistrados, a prática de determinados atos cuja realização, por força constitucional, somente cabe ao juiz.

A busca domiciliar (que deve ser diurna), quando sem o consentimento do morador, depende de determinação judicial, salvo em caso de flagrante delito, desastre, ou para prestar socorro (durante o dia ou à noite);
Quebra de sigilo das comunicações telefônicas, também depende de determinação judicial e do preenchimento de todos os requisitos legais para a concessão dessa medida.
Outro caso, é o da ordem de prisão, que somente pode ocorrer por decisão judicial, salvo em caso de flagrante delito (falso testemunho), quando pode ser efetivada por qualquer pessoa. Todos esses atos supracitados fazem parte do chamado princípio da reserva de jurisdição, sendo de competência exclusiva do magistrado, salvo exceções legais.
Ressalte-se que dentro dos poderes de investigação das CPIs, está incluída a possibilidade de quebra de sigilo fiscal, bancário e de dados, bem como dados telefônicos, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal [5], o que não pode haver é a quebra do sigilo das comunicações telefônicas.

Observa-se, ainda, que o abandono dos limites constitucionais citados, compromete os trabalhos realizados por essas comissões de inquérito, eivando as provas e tornando-as proibidas, em razão de ofensa a normas constitucionais ou legais. O autor Camargo Aranha [6] salienta que a ofensa ao direito material torna a prova ilícita; enquanto que a ofensa ao direito processual a torna ilegítima, não podendo tais provas serem aproveitadas para posterior ação penal ou cível, gerando a ineficácia da investigação parlamentar.

Ressalta-se, ainda, que tais procedimentos devem ser observados não apenas pelos membros da CPI ao formularem suas requisições de provas. Com igual rigor, as secretarias das comissões parlamentares de inquérito devem cumprir os ritos legais pertinentes à organização e ao tratamento desses documentos que embasaram o inquérito parlamentar.

Na requisição pelo Ministério Público e Poder Judiciário daqueles documentos que serviram à fundamentação das conclusões e dos encaminhamentos constantes do relatório final da CPI, registra-se um atendimento não muito satisfatório, em razão de, em alguns casos, a organização do acervo documental da CPI não apresentar elementos de vinculação entre os casos investigados e as provas constantes dos autos do inquérito parlamentar.

Cumpre, portanto, às Casas Legislativas dedicar esforços no sentido de se editarem normas procedimentais mais específicas quanto ao inquérito parlamentar, bem como em relação à organização e ao tratamento do acervo documental produzido pelas comissões parlamentares de inquérito, importante instituto do Legislativo.

As provas obtidas em desconformidade com a Constituição Federal, especialmente no tocante aos direitos fundamentais, não poderão ser utilizadas como provas em processo criminal subseqüente, e devem ser desconsideradas pelo juiz, tendo em vista a vedação constitucional de provas ilícitas.

É preciso alterar o conceito de que a investigação realizada pelo Poder Legislativo é sempre ineficaz ou ineficiente, haja vista a presença de algum defeito formal ocorrido durante o desenvolvimento dos trabalhos que contamina todo o procedimento. Para tanto, devem as provas ser produzidas em conformidade com a Constituição Federal, jamais em contrariedade aos direitos fundamentais.

CONCLUSÃO

Diante do que foi abordado neste estudo preliminar, observa-se que as Comissões Parlamentares de Inquérito, apesar da amplitude de sua atuação, não possuem poderes investigativos universais e ilimitados. Gozam dos mesmos poderes instrutórios conferidos às autoridades judiciais, devendo sempre respeitar o postulado constitucional da reserva de jurisdição, os direitos fundamentais dos indivíduos e o princípio da separação de poderes.

Eventuais provas obtidas mediante violação dos preceitos constitucionais devem ser declaradas ineficazes, posto que ilícitas, e não podem ser aproveitadas processualmente para a responsabilização de possíveis infratores.


NOTAS

[1] Para alguns doutrinadores, como Alexandre de Moraes, Plínio Salgado e Nelson de Souza Sampaio, remontam as investigações parlamentares ao reinado de Eduardo II, no século XIV. Para outros, dentre eles, Alexandre Issa Kimura, João de Oliveira Filho e Paulino Jacques, as origens do referido instituto datam do século XVII, mais precisamente no ano de 1689, com o fim de investigar a conduta do Coronel Lundy na guerra contra a Irlanda.
[2] BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo: Saraiva, 2001.
[3] STF, HC 86.431-MC, Rel. Min. Carlos Britto, DJ de 19.08.2005.
[4] A característica da excepcionalidade das Comissões Parlamentares de Inquérito, não vem sendo muito respeitada pelo Legislativo brasileiro. Muitas comissões são criadas sem fundamento relevante, sem seguir requisitos formais e materiais necessários, e até mesmo sem relevância para a coletividade.
[5] MS 23.452/RJ, Min. Celso de Mello, DJ, 12-5-2000.
[6] ARANHA, Adalberto José Q. T. de Camargo. Da prova no processo penal. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 49.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARANHA, Adalberto José Q. T. de Camargo. Da prova no processo penal. 4ª ed. Atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 1996.
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2002.
FEITOZA, Denilson. Direito processual penal: teoria, crítica e práxis. 6. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.


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